Zdoh-2Z – novela zakona o dohodnini, sprejeta v Državnem zboru 11.3.2022 (Državni svet še ni odločal o morebitnem vetu)

CELOTNO BESEDILO BLOGA

UVOD

Državni zbor je dne 11.3.2022 sprejel Zakon o spremembah Zakona o dohodnini Zdoh-2Z.
Sprememba zakona določa ugodnejšo davčno obravnavo za izplačila plač, dohodkov iz oddaje premoženja v najem in dohodek iz kapitala (obresti, dividende, dobiček iz kapitala). Zakon spreminja tudi možnost, da določene dohodke opcijsko obdavčujemo preko sintetične dohodnine ali pa preko t.i. cedularne obdavčitve.
Če na hitro analiziramo zakon, lahko ugotovimo, da zakon ne posega v t.i. že pridobljene pravice davčnih zavezancev, kar pomeni, da Ustava Republike Slovenije ne prepoveduje sprejem zakonov, ki za nazaj, povečujejo pridobljene pravice.
Davek je namreč sorazmerni poseg v lastnino posameznika, zato davčni zakoni, načeloma določajo upravičen poseg države, v lastnino posameznika. Obravnavana ureditev (Zddoh-2z) je torej znižala poseg države v lastnino posameznika (oz. povišala pravice) – tudi za obdobje od 1.1.2022, do dejanske uporabe zakona.
Drugo vprašanje pa je, ali to (da ne posega v že pridobljene pravice) velja tudi za plačnike davkov-delodajalce, kot jih določa Zakon o davčnem postopku (davčni odtegljaj). Prehodne določbe ne urejajo posebnih pravil, povezanih s plačniki davkov, ki so dolžni odvajati t.i. davčni odtegljaj, primeroma od izplačila plač že od 1.1.2022 dalje do objave zakona v Uradnem listu Rs. Zdoh-2Z je namreč »znižal« davčni odtegljaj, tudi za nazaj.
Če bi Ustavno sodišče preverjalo skladno zakona z ustavo in bi ugotovilo, da je zakon naložil plačniku davkov dodatne stroške s tem, ko bodo verjetno morali preračunavati in izplačevati višja neto izplačila za zaposlene (ali pa izplačilo dividend) za obdobje pred uveljavitvijo sprememb, bi moralo Ustavno sodišče tehtati koristi za zaposlene (davčne zavezance) glede na stroške delodajalcev (plačnike davkov oz. izplačevalce davčnih odtegljajev) oz. bi moralo tehtati tudi ali ni zakon posegel nesorazmerno, tudi v pravice drugih. Če bi zakonodajalec zakon uveljavil v lanskem letu, potem lahko ugotovimo, da za izplačevalce davčnega odtegljaja ne bi nastali dodatni stroški.
Če bi novela zakona prišla pred Ustavno sodišče, bi slednje moralo odpreti tudi vprašanje t.i. javne koristi. Pogledalo bo v t.i. materialie (dokumenti, ki pokažejo namen in dileme pri nastajanju zakona). Ugotovilo bi (verjetno), da je Fiskalni svet opozoril predlagatelja, da ni v javnem interesu (glede na stanje financ itd.), da se zakon sprejme. Verjetno bi sodišče uporabilo tudi druge dokaze, s katerimi bi preverilo t.i. javni interes.
Če bi predlagatelj zakona:

1. Jasno opredelil t.i. javni interes za zniževanje davčnih obremenitev plačnikov davkov na podlagi sprememb Zakona o dohodnini in
2. uredil TUDI povračilo povišanih stroškov za izplačevalce, kar je povzročila retroaktivna uporaba Zdoh-2 (skladno z določilom 41. člen Listine EU o temeljnih pravicah,

potem je mnenja avtorja, da zakon ne povzroča dodatnih stroškov za nobeno osebo, tudi ne za izplačevalce plač (ali dividend) in je posledično predlog sprememb, skladen z določili Ustave. Seveda samo z vidika retroaktivnosti.
Ali je zakon »uravnotežen« (pravilneje ali je zakon skladen z Ustavo, kar se ugotovi s tehtanjem vseh pravic) tudi z drugimi pravicami, npr. pravica do uravnoteženja javnih financ (zlato fiskalno pravilo) ali pa pravico do socialne države, je drugo (dodatno) vprašanje.
Predvsem se postavlja vprašanje ali gre pri pravici do uravnoteženega proračuna, sploh za pravico posameznika. Posredno gre (spomnimo se obdobja zniževanja pravic, ker država ni mogla do finančnih sredstev za financiranje javnih zadev). Neposredno, verjetno ne. To so zahtevna ustavno-pravna vprašanja. Ki ga ustavna sodišča še niso preverjala.
Na podlagi povedanega, bi naše ustavno sodišče, če bi seveda presojalo obravnavano novelo, postavilo tudi pot, kako naj si razlagamo t.i. fiskalno pravilo (in seveda t.i. Maastrichts-ko pravilo), saj je očitno, da izvršilne veje nimajo jasnil okvirjev, kaj določa Ustava na navedenem področju. Po domače. Ali lahko trošimo več, kot zaslužimo, čeprav obstajajo tveganja, da v bodoče ne bo virov za financiranje dolga? Ali pa, ali lahko sprejemamo predvolilne »bonbonske« zakone, četudi za to nimamo denarja?
Listina EU o temeljnih pravicah namreč določa (načelo do dobre administracije oz. uprave), da ima vsakdo pravico, da mu Unija v skladu s splošnimi načeli, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic, nadomesti kakršno koli škodo, ki so jo povzročile njene institucije ali njeni uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti. Listina EU o temeljnih pravicah se mora uporabljati v primerih, ko in če država članica EU uporablja t.i. EU zakonodajo (tudi Maastrichs-ko pravilo je t.i. EU zakonodaja).
Določba 41. člena Listine je namreč pravilo, ki ureja t.i. dobro upravljanje oz. dobro administracijo in je eno od splošnih načel, ki so skupna vsem ustavnim tradicijam držav članic in ki morajo biti zagotovljena v vsaki državi članici.
Na koncu bi rad izpostavil, da še nisem zasledil odločanja naših sodišč, ki bi nam pojasnili ali so spremembe zakona o dohodnini (npr. Zdoh-2Z) skladne z načelom enakosti pred zakonom, kot primeroma:

1. Zakaj zakonodajalec razlikuje določene skupine oseb zgolj glede na starost oz. druge okoliščine (študent, upokojenec,…), če pa je jasno, da smo pred zakonom vsi enaki (zakaj posebna olajšava za seniorje ali študente ipd.). Če smo pred zakonom resnično vsi enaki in zakon obdavčuje vse naše dohodke, potem je popolnoma vseeno (razen če so upravičeni razlogi), koliko je določena oseba stara oz. kakšno vrsto del izvaja. Olajšave morajo veljati za vse, saj je funkcija olajšav izvzetje iz obdavčitve dohodkov, ki so namenjeni »za preživetje«. Ali oseba z minimalnimi dohodki, ki preživlja 4-člansko družino nima enakih pravic, kot to velja za »seniorja« z visokimi dohodki, ki lahko živi celo sam in visokih neobdavčljivih dohodkov, dejansko ne potrebuje v celoti? Gre tu za t.i. neupravičeno razlikovanje med plačniki?
2. Zakaj zakonodajalec obdavčuje SPP-je, ki oddajajo nepremičnine v najem preko svojega podjetja (SPP normiranec), zgolj po stopnji 4%, če imamo določbo, da se za oddajo v najem plačuje 27,5 (po novem 15%)? Ureditev, po kateri, zgolj zaradi statusa, plačujemo manj, je z vidika načela enakosti pred zakonom, popolnoma nesprejemljiva. Razen če bi FURS vsem osebam, ki plačujejo davek od najemnin, primarno ponudil možnost, da plačujejo davek preko SPP-ja – normiranca. Seveda pa je potrebno najprej odgovoriti na vprašanje, ali je navedena obravnava (različno plačevanje davkov za ISTOVRSTNE dohodke) sploh skladno z ustavnimi načeli naše demokracije.
3. Nadalje. Ali je zakonodajalec pojasnil »upravičene razloge« za znižanje stopnje najemnine. Zakaj moramo plačevati za dohodke iz kapitala po stopnji 27,5% (po novem 25%), za dohodke iz oddaje premoženja v najem pa zgolj 15% (po novem) in za dohodke iz zaposlitve po stopnji 45% (najvišja stopnja – po novem). Ali je omenjena obravnava ustavno-pravno pravilna, bi po oceni avtorja tega prispevka, moralo naše Ustavno sodišče, čim prej tudi presojati. Ker davki se morajo pobirati skladno z Ustavo. Ki pa zapoveduje, da smo pred njo vsi enaki. Smo res, če pa so določeni dohodki obdavčeni po stopnji 4%, drugi pa po stopnji 45%? Ureditev, kjer se je cedularnost »povampirila«, bi bila zrela za resno ustavno presojo.

Zgornja vprašanja je smiselno odpreti in tudi zapreti. Do tega trenutka pa velja, da je potrebno davčne zakone uporabljati takšne, kot so. In tudi za nazaj. Zato si raje poglejmo kaj nam prinaša novela Zdoh-2Z.
Sprememba Zdoh-2Z ima 30 členov. Novela je bila s strani Državnega zbora potrjena dne 11.3.2022. Čakamo še na presojo Državnega sveta.
Po novem (0d 1.1.2022 dalje, če Državni svet ne določi veto) se dohodnine ne plačuje več od t.i. družinske pokojnine po zakonu, ki ureja pokojninsko in invalidsko zavarovanje ter od izplačil predšolskim otrokom, učencem, dijakom oziroma študentom iz šolskega sklada, ki je ustanovljen v skladu z zakonom, ki ureja organizacijo in financiranje vzgoje in izobraževanja.
Prav tako se dohodnine ne bo več plačevalo od uporabe službenih vozil, za privatni namen, če gre za t.i. električna vozila. Delodajalec ne bo dolžan obračunati dohodnino za zaposlene osebe (ki niso t.i. večinski družbeniki oz. delničarji) tudi od 35% vrednosti ugodnosti za nakup deleža v družbi.
Za delojemalce, ki jih bo delodajalec izplačal nagrado oz. t.i. poslovno uspešnost, ki se lahko izplača tudi v naravi in sicer do višine povprečne plače v Republiki Sloveniji oz. do višine plače zaposlene osebe (ki je lahko tudi višja od povprečne plače). Omejitev neobdavčljivih dohodkov je urejena v 109. členu Zdoh-2 (v višini 100% povprečne letne plače).
Za t.i. prekerne SPP-je velja nova ureditev, da prispevki, ki jih plača država, niso več prihodki, niti odhodki. Povedano drugače izplačila države ne predstavljajo vpliva na davek od dohodkov, ki so ga dolžni plačevati osebe, ki izvajajo dejavnost.
Novela dohodnine uvaja višje olajšave za delodajalce, ki zaposlujejo mlajše osebe od 29 let ali osebo nad 55 let (45% plače je olajšava). Če delodajalec zaposli praktikanta, predstavlja olajšavo 80% izplačila, prej 20% povprečne plače.
Uvaja se nova olajšava za t.i. digitalni in zeleni prehod v višini 40% investiranega zneska.
Povišuje se dovoljeni znesek plačil za donacije iz 0,3 na 1% prihodkov.  V primeru investicij v t.i. športne dejavnosti se dodatno poviša znesek za 3,8% prihodkov.
Pri oddaji premoženja v najem se znižuje zniževanje osnove iz naslova normiranih odhodkov iz 15% na 10% (77. člen).
Zakonodajalec je spremenil ureditev t.i. lastnih deležev in je določil, da izplačana vrednost delnic ali deležev v okviru pridobivanja lastnih delnic, ni več dividenda po 6. točki 4. odstavka 90. člena Zdoh-2.
Dohodnine se ne plačuje več od dobičkov iz kapitala, doseženega pri odsvojitvi kapitala po 15-tih letih imetništva (prej 20 – 96. člen Zdoh-2).
Novela uvaja novost, po kateri se bo lahko davčni zavezanec odločil, ali bo plačeval dohodnino od dohodkov iz kapitala in dohodkov iz oddajanje premoženja v najem po sistemu t.i. integralnega obdavčenja ali pa po sistemu cedularne obdavčitve.
Največjo pozornost je deležna sprememba splošne olajšave, ki se spreminja iz zneska 3500 EUR na 7500 EUR (111 člen Zdoh-2), seveda pa je urejena tudi t.i. prehodna rešitev, kjer se bo znesek neto izplačil postopno dvigoval.
Povišuje se tudi osebna olajšava za osebo nad 70 let, ki znaša 1500 EUR (112 člen Zdoh-2).
Posebna oseba olajšava se spreminja za študente in dijake na način, da se znesek fiksira za 3500 EUR, saj je prejšnja ureditev bila povezana z zneskom »splošne davčne olajšave« (ki pa se povišuje na 7500 EUR).
Novela ureja novost, da se olajšave usklajujejo s koeficientom življenjskih stroškov (118. člen Zdoh-2), kar je primerna rešitev, saj se inflacija nezadržno vrača v našo stvarnost.
Zakon spreminja tudi najvišjo stopnjo dohodnine in sicer se davek za dohodke nad 72.000 EUR letno odmeri od stopnje 45%, ne več po stopnji 50% (122. člen Zdoh-2). Uvaja se tudi novost, da se lestvica dohodkov usklajuje z življenjskimi stroški.
Novela Zdoh-2Z uvaja novi 131.a člen, ki ureja pravila za osebe, ki se lahko odločajo med sintetično ali cedularno obdavčitvijo za dohodke iz kapitala in oddaje premoženja v najem.
V 132. členu Zdoh-2 se spreminja ureditev – stopnja dohodnine od dohodkov iz kapitala na način, da oseba, ki ima v imetništvu kapital več kot 15 let, ne plača več dohodnine (prej 20 let). Poleg tega se spreminja stopnja iz 27,5 na 25%. Po 5-tih letih imetništva znaša stopnja 20%, po desetih letih imetništva pa znaša stopnja 15%.
V 135.c. členu Zdoh-2, ki ureja stopnje za dohodke iz oddajanja premoženja v najem, se spreminja stopnja iz 27,5% na 15%.
Členi 27. do 30. urejajo t.i. prehodno obdobje, kjer je določeno, da se zakon uporablja od 1.1.2022 dalje.
ZA KONEC
Verjamem, da naš davčni sistem potrebuje resno prevetritev. V meri večje poštenosti davčnega sistema. Najprej pa je potrebno prevetriti postopek nastajanja davčnih zakonov. Ki ne smejo posegati v pridobljene pravice, ne smejo pa tudi povzročati dodatnih stroškov in zmede za plačnike davkov (podjetja) zaradi uporabe za nazaj.
Nadalje je potrebno sprejeti okvire, ki bodo onemogočili sprejemanje lobističnih zakonov, ki nimajo podlage v ustavnih načelih naše Ustave (najprej enakost pred zakonom, predvidljivost itd.). Več t.i. dobre uprave, kot jo določa 4. člen Listine EU o temeljnih pravicah!
Da je z nastajanjem naših davčnih zakonov nekaj hudo narobe, nam pove tudi Ustava RS v delu, kjer nam prepove (državljanom RS), da nismo zreli za sprejemanje tako kompleksnih rešitev (prepoved referenduma).
Naš državni zbor je tokrat (Zdoh-2Z) dokazal, da je ljudstvo veliko bolj zrelo (to dokazujejo švicarji) in da bi verjetno sprejelo pametnejšo rešitev od naših izbrancev. Ljudstvo bi gotovo povedalo, da smo pred zakonom – vsi enaki. In da zato moramo plačevati vsi enako – seveda glede na naše dohodke oz. »srečo«, da dohodke lahko dosegamo.
In proporcionalna obdavčitev (oz. sintetična obdavčitev vseh dohodkov) je sprejemljiva, saj je jasno, da mora država poskrbeti za to, da nam vsem, po plačilu davkov ostane vsaj toliko, da preživimo. Da pa določenih dohodkov država ne sme obdavčevati (minimalni dohodki), pa je povedalo že Ustavno sodišče Nemčije.
Seveda pa je mogoče izvzetje minimalnih odhodkov iz obdavčitve doseči tudi preko DAVČNEGA KREDITA (kjer pa je potrebno zajeti vse dohodke fizične osebe) in ni nujno, da se viša splošna davčna olajšava. S kreditom bi dosegli, da se bombončki razdelijo zgolj tistim, ki danes, neupravičeno plačujejo davke, tudi od minimalnih dohodkov.  Zakaj navedene rešitve ni v zakonu? Ker očitno ni bil namen oprostiti najranljivejših. Sicer bi jih nemudoma oprostili in ne bi čakali do leta 2025!
Ali smo opravili test demokratičnosti pobiranja davkov, če pa nismo naredili nobene resne analize zakaj različno obravnavamo različne dohodke in tudi različne statuse oseb (upokojenci, študenti, normirani SPP-ji itd..).
ZDSS je že predlagala spremembe za izgraditev poštenega davčnega sistema. Ki pa predvideva, da uvedemo VARUHA ZA PRAVICE PLAČNIKOV DAVKOV, ki bo lahko posegal tudi v nastajanje davčnih zakonov (preko pobude na Ustavno sodišče).
Upamo lahko zgolj to, da bo bodoči Državni zbor pokazal več zrelosti. In državotvornosti. Bombončke najranljivejšim (ki jih še vedno obdavčujemo) pa je že pojedla – inflacija. Davki ostajajo. In proračunska luknja tudi.

IZSEK IZ NAPOVEDNIKA ZA KONGRES ZDSS, 19.5.2022 – kako do bolj poštenega davčnega sistema pri nas.
Poglobljena analiza davčnih sistemov posameznih držav (npr. Kanade, Nemčije, Avstrije itd.) in strokovna literatura, pa pokažejo, da mora pošten davčni sistem (dobra uprava na davčnem področju) temeljiti na naslednjih treh stebrih:

• Na zaupanju v “pravno državo” in temu posledično usmeritvi države, da dejansko izvaja storitev, ki je skladna z usmeritvijo “promocija prostovoljnega plačevanja davkov”.
• Na upravičenemu pričakovanju plačnikov davkov, da bo varovana njihova zasebnost.
• Na integriteti države in davčnega sistema kot takega.

Servis davčne administracije, ki bi deloval skladno z načelom zaupanje v pravno državo, mora biti usmerjen v promocijo prostovoljnega plačevanja javnih dajatev, postopki pa morajo temeljiti na spoštovanju temeljnih ustavnih pravic, kar določa tudi LISTINA O TEMELJNIH PRAVICAH (načelo enakosti, načelo varovanje zasebne lastnine, saj je davek del lastnine posameznika, pravica do zasebnosti itd).
Po stališču ZDSS se pošten davčni sistem lahko izgradi šele, ko in če postavimo pravne okvire za dejansko udejanjanje pravic plačnikov davkov. Zato je potrebno sprejeti KODEKS za pravice plačnikov davkov, KODEKS za delo FURS ter KODEKS za delo davčnih svetovalcev, računovodij, odvetnikov in notarjev. Predvsem pa je potrebno zagotoviti, da se kodeksi tudi udejanjajo. To pa je mogoče na način neodvisnega nadzora nad izvajanjem vseh deležnikov v davčnem sistemu, tako nad izvajanjem splošnih (davčna zakonodaja), kot tudi osebnih pravic plačnikov davkov (konkretni davčni postopki). Primeren inštitut za varovanje omenjenih pravic pa je VARUH ZA PRAVICE PLAČNIKOV DAVKOV.
Mag. Franc Derganc, davčni svetovalec Zbornice davčnih svetovalcev Slovenije, 14.3.2022