Načelo dobre uprave in Listina EU o temeljnih pravicah (41. člen) – Listina in pošten davčni sistem

Načelo dobre uprave in Listina EU o temeljnih pravicah (41. člen) – Listina in pošten davčni sistem

Kaj določa 41. člen Listine EU o temeljnih pravicah ?

 

Člen 41. Pravica do dobre uprave

1. Vsakdo ima pravico, da institucije, organi, uradi in agencije Unije njegove zadeve obravnavajo nepristransko, pravično in v razumnem roku.
2. Ta pravica vključuje predvsem:

(a) pravico vsake osebe, da se izjasni  pred sprejetjem kakršnega koli posamičnega ukrepa, ki jo prizadene;

(b) pravico vsake osebe do vpogleda v svoj spis ob spoštovanju legitimnih interesov zaupnosti ter poklicne in poslovne tajnosti;

(c) obveznost uprave, da svoje odločitve obrazloži.

1. Vsakdo ima pravico, da mu Unija v skladu s splošnimi načeli, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic, nadomesti kakršno koli škodo, ki so jo povzročile njene institucije ali njeni uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti.
2. Vsakdo se lahko na institucije Unije obrne v enem od jezikov Pogodb in mora prejeti odgovor v istem jeziku.

 

Kako je uradno opredeljen člen – prevod besedila, ki razloži Listino iz spletne strani EU:

 

41. člen temelji na obstoju Unije kot subjekta pravne države, katere značilnosti so bile razvite v sodni praksi, ki je med drugim vključevala dobro upravljanje kot splošno pravno načelo (glej med drugim sodbo Sodišča z dne 31. marca 1992 v zadevi C-255/90 P Burban [1992], Recueil, str. I-2253, in sodbi sodišča prve stopnje z dne 18. septembra 1995 v zadevi T-167/94 Nölle [1995], Recueil, str. II-2589, in 9. julija 1999 v zadevi T -231/97 New Europe Consulting in drugi [1999] ECR II-2403).

Besedilo te pravice iz prvih dveh odstavkih izhaja iz sodne prakse (sodba Sodišča z dne 15. oktobra 1987 v zadevi Heylens 222/86 [1987], Recueil, str. 4097, točka 15 obrazložitve, sodba z dne 18. oktobra 1989 v zadevi 374/87 Orkem [1989] ECR 3283, sodba z dne 21. novembra 1991 v zadevi C-269/90 TU München [1991] ECR I-5469 in sodbe sodišča prve stopnje z dne 6. decembra 1994 v zadevi T-45/9 Lisre [1994] Recueil, str. II-1177, 18. september 1995 v zadevi T-167/94 Nölle (1995 [ECR II-2589).

Besedilo v zvezi z obveznostjo obrazložitve izhaja iz člena 296 Pogodbe o delovanju Evropske unije (prim. tudi pravno podlago v členu 298 Pogodbe o delovanju Evropske unije za sprejemanje zakonodaje v interesu odprte, učinkovite in neodvisne evropske uprave).

Odstavek 3 povzema pravico, ki jo zdaj zagotavlja člen 340 Pogodbe o delovanju Evropske unije.

Odstavek 4 povzema pravico, ki jo zdaj zagotavljata člen 20(2)(d) in člen 25 Pogodbe o delovanju Evropske unije. V skladu s členom 52(2) Listine se te pravice uporabljajo pod pogoji in v mejah, določenih s pogodbami.

Pravica do učinkovitega pravnega sredstva, ki je pomemben vidik tega vprašanja, je zagotovljena v 47. členu te listine.

vir: Uradni list Evropske unije C 303/17 – 14. 12. 2007

 

Kaj pomenijo zgornje besede oz. kaj predstavlja pravica do dobre administracije oz. uprave ?

 

Pravica do dobrega uprave pomeni, da ima vsaka oseba, med drugim, pravico do svojih zadev nepristransko obravnavajo institucije, organi in druge agencije Evropske unije (CJEU – C-439/11 P, Mnenje AG Kokott – Ziegler SA proti Evropski komisiji). Pri tem gre za dva vidika nepristranskosti: subjektivna nepristranskost, kar pomeni, da noben uradnik zadevne agencije mora na kakršen koli način pokazati pristranskost ali osebne predsodke kakor koli in objektivno nepristranskost , kar pomeni obstajati mora zadostna jamstva za izključitev kakršnega koli upravičen dvom o pristranskosti s strani agencije ali zadevno institucijo. Sodišče pogosto poudarja, da je Evropska komisija zavezana s to dolžnostjo na podlagi pravice do dobre uprave, zapisane v členu 41 Listine (C-439/11 P).

Sodišče je potrdilo pomen pravice biti zaslišan in njen zelo širok obseg v pravnem redu EU, saj mora ta pravica veljati v vseh postopkih, ki bi lahko predstavljalo ukrep, ki negativno vpliva na posameznika (glej inter alia, C-17/74, Transocean Marine Paint Association proti Komisiji, odst. 15; C-7/98, Dieter Krombach proti Andréju Bamberskemu, odst. 42; in C-349/07, Soprope, odst. 36).

Zagotovljena pravica do zaslišanja vsaka oseba možnost, da izrazi svoje / njena stališča učinkovito med upravnim postopkom in pred sprejetjem kakršne koli odločbe zavezanca škodovati njegovim/njenim interesom (glej med drugim C-287/02, Španija proti Komisiji, odst. 37 in navedena sodna praksa; C-349/07, Sopropé, odst. 37; C-141/08 P, Foshan Shunde Yongjian Gospodinjski izdelki in strojna oprema proti Svetu, odst. 83; tudi C-27/09 P, France v. People’s Organizacija Modžahedin Irana, odst. 64 in 65).  Načelo zaslišanja se uporablja v administrativnih in sodnih postopkih.

Pravica dostopa do datoteke (spisa) pomeni, da Komisija mora zadevnemu podjetju omogočiti, da preuči vse dokumente v preiskavi, ki bi lahko bili pomembni za njeno obrambo. Ti dokumenti vsebujejo tako obremenilne kot razbremenilne dokaze z izjemo poslovnih skrivnosti drugih podjetij, interne dokumenti Komisije in druge zaupne informacije (T-304/95, Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi proti Komisiji, 315. odstavek, in C-204/00, Aalborg Portland in drugi proti Komisiji, odst. 68). Kršitev pravice do dostopa do spisa Komisije med postopkom pred sprejetjem odločbe načeloma lahko povzroči razveljavitev odločbe, če pravice do obrambe kršitev zadevnega podjetja (T304 / 95, odstavek 317).

Pravica do dobrega upravljanja vključuje obveznost uprave, da navede razloge za svoje odločitve. Za obrazložitev ni potrebno poglobiti se v vsa relevantna dejstva in pravna vprašanja, saj je vprašanje, ali je obrazložitev ukrep izpolnjuje zahteve iz 296. člena PDEU in člen 41 člen je treba oceniti ne le glede na njegovo besedilo, temveč tudi glede na kontekst in na vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno zadevo.

V skladu s sodno prakso Sodišča je treba obrazložitev razkriti v a jasno in nedvoumno obrazložitev, ki ji sledi institucija, ki je sprejela ukrep vprašanje na način, da se zadevnim osebam omogoči, da ugotovijo razloge za ukrep in omogočiti pristojnemu sodišču izvrševanje svojih pristojnosti preverjanja njegove zakonitosti. Ta pravica tudi zahteva od organov dolžno ravnanje v smislu zakonitosti.

Obveznost obrazložitve odločitve, ki so dovolj specifični in konkretni, da omogočajo oseba, da razume, zakaj je njegova/njena prijava zavrnitev je torej posledica načela spoštovanje pravic obrambe (C-277/11, M.M. proti Ministru za pravosodje, enakost in pravno reformo, Irska, generalni državni tožilec).

Bistveni temelji Listine oz. 41.členu Listine

Pravica do dobrega upravljanja v 41. členu Listina je edinstvena uredba, tako glede pravni sistem EU in nacionalni pravni red. Pravica državljana do dobre uprave, kot je zapisana v listini, predstavlja neke vrste revolucionarno spremembo na področju »upravljanja držav«.

Po nekaterih mnenjih pravica Listine do dobro upravljanje je temelj ustavnega prava Unije, ki ureja evropsko upravo. Tudi Sodišče je opisalo pravico biti slišan, kot esenco sleherne ustave. Člen 41 Listine tako predstavlja osnovo, prvič v zgodovine EU, za kodificiranje evropskega upravnega postopka, ki je pravna podlaga za bolj specifično pravno pravilo.

Kdaj je bila razglašena listina?

Listina je bila razglašena 7. decembra 2000 v Nici s strani Evropskega sveta, Evropskega parlamenta, Evropske Komisije in držav članic EU, ki sestavljajo Evropski svet.

Od kdaj je listina pravno zavezujoča?

Listina je pravno zavezujoča od 1. decembra 2009.

Kaj je glavni cilj Listine?

Glavni cilj Listine je narediti pravice bolj vidne.

Kakšna je struktura in vsebina Listine?

Listina obsega sedem poglavij in 54 členov. Posebne pravice so v šestih vsebinskih poglavjih Listine – dostojanstvo, svoboščine, enakost, solidarnost, državljanske pravice in pravičnost.

Pravica do dobre administracije oz. do dobrega upravljanja, sodi v t.i. državljanske pravice.

Zadnje poglavje obravnava razlago in uporabo Listine.

Kateri so viri navdiha za pravice, zapisane v listini?

Listina odraža pravice, zagotovljene v Evropski konvencija o človekovih pravicah, Evropska socialna listina, sodni praksi Sodišča Evropskih skupnosti, že obstoječih določbah prava Evropske unije in skupne ustavne tradicije vseh držav članic.

Koga zavezujejo določbe Listine?

Listina velja za institucije EU (Evropska komisija, Evropski parlament, Evropski svet, Svet, Sodišče Evropske unije, Evropsko sodišče revizorjev in Evropske centralne banke) in organov. Listina velja tudi za vseh 27 držav članic EU, vendar samo kadar izvajajo zakonodajo EU (člen 51.1).

Analiza sodne prakse kaže, da je dobra uprava velja za države članice kot splošno načelo prava EU. V mnenju z dne 26. 4. 2012 je pravobranilec (Zadeva-277/11, 2012) dejal, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso pravica do zaslišanja splošna načelo prava EU, ki se nanaša na pravico do dobrega upravljanja, po eni strani po členu 41 Listine in na drugi strani spoštovanju pravice do obrambe in pravica do poštenega sojenja, zapisana v členih 47 in 48 Listine ”(Zadeva-277/11, Mnenje AG Bot, odst. 31). Poleg tega navaja, da:

Spoštovanje te pravice se zaradi tega ne zahteva le od institucij EU člena 41(2)(a) Listine, ampak tudi – ker predstavlja splošno načelo prava EU – organov vsake od držav članic, ko sprejemajo odločitve, ki spadajo v področje uporabe prava EU, tudi če veljavna zakonodaja takega postopka izrecno ne predvideva zahteva (Zadeva-277/11, mnenje AG Bot, odstavek 32).

Na koliko ljudi vpliva Listina?

Ker je listina pravno zavezujoča v vseh državah članicah EU, vsak posameznik v EU je zaščiten z njenimi določbami. To pomeni, da je Listina zagotovilo spoštovanja temeljnih pravic približno 440 milijonov ljudi (EU27).

Na kakšen način se lahko uporablja listina?

Listina se lahko uporablja kot podlaga za pregled ukrepov EU ali kot podlaga za izpodbijanje zakonitosti ukrepov držav članic pri izvajanju zakonodaje EU.

Kako lahko uveljavljamo pravico do dobre uprave?

Skladno s sodno prakso Sodišča EU lahko navedeno pravico – pravico do dobrega upravljanja oz. uprave, uveljavlja sleherna oseba iz članice EU, ki meni, da organi Unije (ter tudi organi članic, kjer gre za uporabo EU zakonodaje) delujejo v nasprotju z načeli nepristranskosti, pravičnosti in če ne odločajo v razumnem roku. In kdo razsoja, kdaj gre za kršitev navedenih načel?

Vsak državljan Unije in vsaka fizična ali pravna oseba s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic ima pravico, da se obrne na evropskega varuha človekovih pravic glede nepravilnosti pri dejavnostih institucij, organov, uradov ali agencij Unije, razen glede Sodišča Evropske unije pri opravljanju njegove sodne funkcije.

Varuh človekovih pravic v državah EU lahko nudi pomoč v primerih t.i. med-državnimi transakcijami (cross-border), ko so bili državljani žrtev nepravilnosti s strani oblasti, vključno z davčnimi organi.

Vsa določila iz Listine EU o temeljnih pravicah lahko stranke uveljavljajo posredno v vseh davčnih postopkih – neposredno pa v vseh postopkih, kjer gre za uporabo t.i. EU zakonodaje (npr. DDV). Seveda pa ostaja precej odprtih vprašanj, predvsem na področju t.i. postopkovne zakonodaje v smislu, ali na kakšen način lahko stranke uveljavljajo vse pravice iz LISTINE (npr. odločanje v razumnem roku) v kolikor gre za t.i. ne-EU zakonodajo.

Slovenska pravna ureditev zagotavlja uveljavljanje navedenih pravic preko pravnih pravil, zapisanih v davčni zakonodaji. Ki pa žal, ne ureja področja celovito. Nimamo namreč ustreznih pravil, ki bi stranki zagotovila dejansko udejanjanje pravic, kot izhaja iz LISTINE (nimamo določil o nadomestilu škode zaradi nezakonitih postopkov FURS- npr. abusive audit, nimamo postopkov, ki bi dejansko zagotovili nepristranskost, odločanje v razumnem roku itd.).

Povezava med POŠTENIM DAVČNIM SISITEMOM in Listino – iz gradiva ZDSS ob okrogli mizi KONGRESA ZDSS 2022

Poglobljena analiza davčnih sistemov posameznih držav (npr. Kanade, Nemčije, Avstrije itd.) in strokovna literatura, pa pokažejo, da mora pošten davčni sistem (dobra uprava na davčnem področju) temeljiti na naslednjih treh stebrih:

1. Na zaupanju v »pravno državo« in temu posledično usmeritvi države, da dejansko izvaja storitev, ki je skladna z usmeritvijo »promocija prostovoljnega plačevanja davkov«.
2. Na upravičenemu pričakovanju plačnikov davkov, da bo varovana njihova zasebnost.
3. Na integriteti države in davčnega sistema kot takega.

Servis davčne administracije, ki bi deloval skladno z načelom zaupanje v pravno državo, mora biti usmerjen v promocijo prostovoljnega plačevanja javnih dajatev, postopki pa morajo temeljiti na spoštovanju temeljnih ustavnih pravic, kar določa tudi LISTINA O TEMELJNIH PRAVICAH (načelo enakosti, načelo varovanje zasebne lastnine, saj je davek del lastnine posameznika, pravica do zasebnosti itd).

Po stališču ZDSS se pošten davčni sistem lahko izgradi šele, ko in če postavimo pravne okvire za dejansko udejanjanje pravic plačnikov davkov. Zato je potrebno sprejeti KODEKS za pravice plačnikov davkov, KODEKS za delo FURS ter KODEKS za delo davčnih svetovalcev, računovodij, odvetnikov in notarjev. Predvsem pa je potrebno zagotoviti, da se kodeksi tudi udejanjajo. To pa je mogoče na način neodvisnega nadzora nad izvajanjem vseh deležnikov v davčnem sistemu, tako nad izvajanjem splošnih (davčna zakonodaja), kot tudi osebnih pravic plačnikov davkov (konkretni davčni postopki). Primeren inštitut za varovanje omenjenih pravic pa je VARUH ZA PRAVICE PLAČNIKOV DAVKOV.

SKLEP: Prizadevanja ZDSS za izgradnjo t.i. poštenega davčnega sistema gredo v smeri, kot jo je »začrtala« Listina, ki predpostavlja, da imajo vsi državljani EU zagotovljene pravice do t.i. dobre uprave. Predlogi ZDSS tako zgolj operacionalizirajo pravne podlage (uvedba standardov FURS itd.), ki bi dejansko zagotovile udejanjanje pravic, kot jih predvideva Listina.

 

NA KONCU – kako do dobre uprave?

Načelo dobre uprave pomeni, da je potrebno prevetriti vse naše davčne postopke, s katerimi so lahko kršene pravice plačnikov davkov pri nas. Načelo oz. pravica do dobre uprave namreč od davčne administracije zahteva, da varuje pravice plačnikov davkov, tudi ali predvsem na podlagi visokih standardov, ki jih določa Listina, etični kodeksi za delavce FURS in druga pravna pravila. Pošten davčni sistem se lahko izgradi šele, če in ko dejansko udejanjimo pravna pravila, kot jih določa Listina (integriteta organa itd.).

Pri nas je tako, primeroma, potrebno spremeniti prehod iz upravnega v kazenski postopek, skladno s prakso ESČP. Prepoved dvakratnega odločanja o isti stvari je namreč postal standard, ki se ga pri nas še vedno krši.  Prav tako pri nas, nimamo urejenih standardov, po katerih bi deloval FURS na področju odločanja v razumnem roku. Enako neurejeno področje je pravica strank do zasebnosti itd.

Po mnenju avtorja tega prispevka so določila Listine v 41. členu prava pot, za ureditev nesoglasij, do katerih prihaja tudi v postopkih davčnega nadzora. Kjer lahko zasledimo sistematične kršitve, predvsem na področjih nezakonitih razširjanj (abusive audit) obsega davčnega inšpekcijskega nadzora. Kjer davčni organ, po domače, izsiljuje priznanje napake s strani stranke, sicer razširi pregled, praviloma z nadzorom potnih nalogov. Ali pa »grozi« stranki, da bo uvedel postopek prekrška, če stranka ne plača določenega zneska že po zapisniku, četudi gre za sporno zadevo, kjer bi moral odločiti v dvomu v korist stranke.

Želimo pošten davčni sistem, v prihodnje?

Da. Listino (41. člen) takoj. V vse davčne postopke.

Sodišče je v primeru Algera poudarilo, da je pravica do dobrega upravljanja eno od splošnih načel, ki so skupna vsem ustavnim tradicijam držav članic in ki morajo biti zagotovljena v vsaki državi članici .

Pri nas ureja načela dobre države ZUP, ZDavP-2 in Uredba o upravnem poslovanju. Ki pa nimajo zadostnih sankcij za organ, če se inštrukcijskih rokov, primeroma, ne drži. Ali gre pri nas praviloma za kršitev načela dobre države v vseh postopkih, ki so posledica davčnih inšpekcijskih postopkov? Kjer čakamo na pravico – tudi do 10 let?

Če bi bil profesor in bi študentom želel »zasoliti« izpitno vprašanje, bi jim zastavil naslednjo nalogo:

Če država sprejme materialni predpis (npr. spremembe Zakona o dohodnini), ki uzakonja retroaktivnost (četudi gre lahko za znižanje davčnih obveznosti) in ki nesorazmerno znižuje davke zgolj določenim virom dohodnine (brez resno utemeljenih razlogov), opišite katere pravice plačnikov davkov iz Listine (s poudarkom na 41. člen) so s tem lahko kršene. Oprite se tudi na opozorila davčno-fiskalnega sveta, ki opozarja na morebitno kršitev t.i. zlatega fiskalnega pravila, saj davčne spremembe močno znižujejo prilive v državni proračun. Opišite tudi postopek sprejema davčne zakonodaje, ki bi zagotovil izpolnjevanje vseh pravic plačnikov davkov, upoštevaje pravilo, ki prepoveduje referendum o davkih pri nas.

Verjetno bi študentje pisali o kršitvi načela do predvidljivosti oz. pravne gotovosti. In s tem nastajajočim stroškom (vprašanje povračila škode) prilagoditve it rešitev za podjetja, ki omogočajo spremembe za nazaj. Premnogi bi povedali, da so posegi »za nazaj«, ki so »ugodni« (npr. nižje davčne obveznosti) za stranke, dopustni. Nekateri s »širšim« pogledom na davčni sistem bi ugotovili, da lahko zakonodajalec, ki pretirano (brez utemeljenih razlogov) znižuje davke zgolj določeni skupini (npr. osebe, ki oddajajo nepremičnine v najem glede na osebe, ki služijo zgolj s t.i. aktivnimi dohodki), posega v pravico do enakosti pred zakonom drugim plačnikom davkov. Nekaj študentov bi verjetno utemeljili, da je celotna dohodninska zakonodaja lahko vprašljiva če in ko olajšave odmerjamo v deležu na dohodke (npr. otrok bogatih staršev je deležen višjih davčnih olajšav od otroka staršev z niskimi dohodki) itd.

Sam bi verjetno nagradil študente, ki bi opravili analizo dejanskega stanja celovito in ki bi predlagali rešitve, da do tovrstnih aktivističnih oz- lobističnih posegov v davčno zakonodajo več ne bi prihajalo. In ki bi postavil tudi okvire za sprejemanje davčne zakonodaje, ki se ne bi smela spreminjati brez analize skladnosti z ustavo ter ob primernem obdobju za prilagoditev (npr. 2 leti po sprejemu zakona). In če bi predlagali izgradnjo temeljev za t.i. pošten davčni sistem, kot izhaja iz določil Listine.

Najvišjo oceno pa bi dal študentu, ki bi načelo dobre uprave povezal z zlatim fiskalnim pravilom in če bi ugotovil, da prepoved referenduma o davkih kruši temelje, na katerih stoji 1. člen naše ustave .

Ali lahko govorimo o dobri upravi (41. člen Listine), če pa z zniževanjem davčnih prilivov, lahko kršimo pravice državljanov, primeroma, do socialne države? Ali lahko sploh govorimo o demokratičnosti naše države, če o davkih ljudstvo sploh ne sme odločati?

Slovenski plačnik davkov si zasluži predvidljivo in davčno pošteno okolje. Kdaj ga bomo deležni?

In z davki se ne gre hecati. Ker gre za plašljivo ptico.

 

 

Mag. Franc Derganc, davčni svetovalec Zbornice davčnih svetovalcev Slovenije

 

 

Uporabljeni viri-delno:

 

1. The scope of application of the charter’s right to good administration of the European Union Cuculoska, Irena; Veröffentlichungsversion / Published Version; Zeitschriftenartikel / journal article – https://www.ssoar.info/ssoar/bitstream/handle/document/56106/ssoar-jlibertyintaff-2018-3-cuculoska-The_scope_of_application_of.pdf?sequence=1&isAllowed=y&lnkname=ssoar-jlibertyintaff-2018-3-cuculoska-The_scope_of_application_of.pdf
2. EJTN AD On-line Classroom on EU TAX LAW; DATE 8/9 of March 2021; Exchange of information on the field of taxation in the light of fundamental rights ; KATERINA SAVVAIDOU – ANALIZA
3. Nekaj sodnih primerov:
4. Bara and Others (C-201/14 )
5. ECHR, Brito Ferrinho Bexiga VillaNova v. Portugal, 1 Dec. 2015
6. ECHR, MN & Others v. San Marino, 7 July 2015
7. PRAVICE, kot živi organizem- The Charter of Fundamental Rights as a Living Instrument
8. THE RIGHT TO GOOD ADMINISTRATION IN TAX INSPECTION PROCESS Nuray AŞCI AKINCI1 – https://cdn.istanbul.edu.tr/file/JTA6CLJ8T5/92C8C6EE89E846C082BDB35C28687625
9. The Association of European Administrative Judges (AEAJ) is an organisation founded in the year 2000. – ANALIZA sprememb ne bis in idem na Švedskem: https://www.aeaj.org/media/files/2016-06-15-31-AEAJ%20Utrecht%20ne%20bis%20in%20idem.PDF